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如何看懂美国升级版印太战略“全图”?

对于“印太战略”这个词你肯定不陌生,新闻上老出现。这个印太战略在特朗普时期就提出来了,明确针对中国。可以说美国对我们搞的很多动作,背后的蓝本就是它。拜登政府上台以后,对这个战略进行了升级,2022年2月份推出了新版的《印太战略报告》。但是由于俄乌战争爆发,后续工作有所暂停。

从5月份开始,这个进程又重新启动:先是总统拜登访问日本、韩国,并且召开美日澳印四国峰会,紧接着国务卿布林肯又宣布对华战略,6月份新加坡香格里拉对话会美国防长奥斯汀又发表针对中国和整个地区的讲话。

在最近短短一个多月里面,美国升级版的印太战略像一卷图纸那样,迅速展开了它的“全图”,而且美国在这个地区的整个盟友体系也闻风而动。可以这么说,美国这届政府针对中国最系统的一套战略已经全部出来了,至少在未来两年内,这套战略将是对我们影响最大的一个外部变量。

现在的问题是,美国印太战略这张“全图”虽然亮出来了,但它到底应该怎么看?真正的关键在哪里?对我们到底会产生什么样的影响?对于这些问题,我们今天就通过智库报告的角度来深挖一下。

好,先看第一个问题:

一、美国印太战略的“主牌”到底在哪?

美国这个国家有个特点,它在推动一项大的战略的时候,往往喜欢把准备干的那几件事都放到台面上,给人一种“打明牌”的感觉,显得很透明,很公开。但你要再仔细观察,会发现它放在桌面上的牌都是粗线条的,具体怎么操作,它绝对不会说。更关键的是,它绝不会告诉你这几张牌里真正的“主牌”是哪张。

这次新版的印太战略也是一样,摆出来的有经济、政治、外交、安全,可以说是全套政策工具。但中间到底哪张是主牌?它不讲。而这对于我们来说,恰恰是最重要的问题。

我这里有一篇伦敦国际战略研究所(IISS)6月份出台的报告,题目是《亚太地区安全评估》。伦敦国际战略研究所,我们以前也介绍过,属于实力很强,同时又非常活跃的那类智库。前不久,我们国防部长魏凤和上将,率团参加的香格里拉对话会就是它一手主办的。这篇《亚太地区安全评估》实际上是这家智库推出的一份年度报告,一共有12章,将近300页,每一章都由该领域中生代的重量级专家完成。

这篇报告认为,美国印太战略最核心的内容不是外交,也不是经济,而是安全。报告在开头就指出,美国拜登政府上台以来,在战略层面做的几件大事,像从阿富汗撤军、对俄乌战争保持有限投入、建立美英澳联盟(AUKUS)、加强美日澳印“四国机制”、升级美军在亚太地区的部署,实际上都是朝着一个方向,那就是确保美国在地区安全(特别是军事安全)上对中国形成优势。

那为什么在这方面下那么大功夫呢?报告说,因为中国军事力量增长太快,美国相信在亚太(或者印太地区)要保持对中国的优势越来越困难。报告还附了一张中国和美日澳印2021年军费开支的图表:左边是按汇率算,算出来中国军费是美国的27%;右边是按购买力平价(就是按这些钱能买多少东西)来算。按报告的说法,这样算出来中国军费已经达到了美国的73%。

 

那美国怎么应对呢?报告说,美国从奥巴马时期就开始推动“再平衡”战略,削减其他地方的兵力,加强中国当面的美军力量。这个“再平衡”战略我稍微解释一下。

2012年美国国防部长帕内塔在新加坡香格里拉对话会上第一次提出这个战略,那次会议我也参加了,斗争很激烈。但是这里有一点需要说明,美国讲的“兵力调整”并不是指全部兵力,而是主要指海空力量。因为当时美国的海空军力量,基本均衡分布在大西洋方向和太平洋方向,各50%。美国人觉得不行,大西洋方向得下降到40%,太平洋方向得增加到60%。这就是“再平衡”战略的含义。

但报告说,即使如此,美国认为还是不够。拜登政府的“印太战略”实际上是美国首次明确,要通过所谓“集体方式”来加强自己在印太地区的军事地位。

那这“集体方式”到底是什么呢?按报告的说法,它还不是传统意义上的军事联盟,比军事联盟更加灵活,范围更宽:不光包括战时的共同作战,还包括强化国防工业联系,整合国防供应链、共同发展关键军事技术。所以你看,这种“集体方式”实际上是从表层一直到深层的整合。而且报告把美国这种“集体方式”的重点也划出来了。哪些重点?

首先是重点平台和国家。对美国来说,推进这种“集体方式”的重点平台不是美日同盟、美韩同盟等这些传统的联盟,而是“美日澳印”四国机制。它既有安全和军事成分,又有供应链和技术合作的成分,美国对“四国机制”的期望值最高。那重点国家是谁呢?

报告认为是澳大利亚。为什么?因为从美国在整个印太地区加强军事力量的情况来看,其他所有地方的行动都是零散的,这里增加一点,那里增加一点,但在澳大利亚的投入是集中的、持续的。报告说,从去年美英澳联盟(AUKUS)成立以后,美国已经明确要把澳大利亚打造成它“前沿作战”的中心。这个“前沿作战”针对谁呢?我们都非常清楚,澳大利亚在美国印太战略中的地位也就一目了然了。

好,讲完了重点平台和国家,再看一下它针对的重点领域。这方面报告讲得也很充分,而且有专门的章节进行分析。我就告诉你它的结论:那就是中国台湾,以及南海等海域的海上安全。

讲到这里我简单总结一下,美国印太战略看上去非常庞大,但真正的重点和“主牌”是安全或者说军事安全,而军事安全主要依托的,是美日澳印四国机制和澳大利亚,主要针对的是我们的台湾和南海海域。应该说,这个脉络是非常清晰的。

讲完了美国印太战略的“主牌”,你可能也想到了,前不久我们媒体上讨论很热闹的“印太经济框架(IPEF)”。那是拜登5月底访问日本、韩国时提出来的,属于印太战略中的“经济牌”。那这张牌重要吗?我们来看第二部分。

二、美国印太战略中的“经济牌”重要吗?

关于美国印太战略中的“经济牌”,已经有不少专家和智库进行分析了。我们中国人一般看得比较多的是美国的投入。拜登正式推出美国的“印太经济框架”后,宣布对东南亚10个国家投1.5亿美元。这个数字让人感觉是个笑话。所以我们中国人普遍认为这个“印太经济框架”虽然一上来就有12个国家参加,但干不成什么事。那这个看法对不对呢?我想说,结论没错,但关键原因可能不在这里,不是“投多少钱”的问题。

我这里有一篇欧洲对外关系理事会6月7日发布的报告,题目是《雄心和准入:印太地区的新经济框架》。这篇报告是从欧洲这样一个域外角色的角度来分析的,篇幅不长,但问题抓得很准。

报告一开头就指出,拜登政府这次推出的“印太经济框架”表面上看起来很不错,包括了贸易、供应链、清洁能源和经济反腐败这四个重要支柱。但是,在现实中能否发挥其潜力并实现目标还有待观察。话很婉转,但意思很明确,那就是质疑。

为什么呢?报告说,首先从动机上看,美国推出“印太经济框架”主要是为了配合印太战略中的安全部分。美国一直强调自己是印太地区安全的主要提供者。

我这里插一句,这话我们中国人听了会感觉有点匪夷所思,但实际上这种观点在亚太地区有些国家里,还是有一定市场的。我以前参加亚太地区会议,就经常听到我们有些邻国的代表说,它们国家“安全上靠美国,经济上靠中国”。但是美国觉得,只强调安全又太单薄,难以有效遏制中国的影响,所以必须加上经济部分作为辅助。所以你看,从推出动机上来说“印太经济框架”就是个配角。

更重要的是,报告说,美国“印太经济框架”存在一个根本性的缺陷,那就是美国不愿意向亚太国家开放市场。你知道,对参加“印太经济框架”的国家,拜登政府给出的好处是资金和技术,当然资金很少,技术也主要是清洁能源方面的。那这些有吸引力吗?

这篇报告就说,美国的亚洲伙伴会欢迎美国的资金和技术,但他们真正想要的是获得美国市场的准入,让自己的商品更方便地出口美国。而这一点恰恰是现在美国任何一届政府都不可能答应的,因为美国国内政治根本不允许这么做。当年奥巴马费九牛二虎之力推动的“跨太平洋伙伴关系协定(也就是著名的TPP)”,就是因为这个原因最后作废。报告说,其实拜登政府也好,参加的那几个国家也好,对这一点大家心里都清楚。

那怎么办呢?报告说,这就产生了现阶段的做法,就是大家先坐下来讨论“印太经济框架”的具体范围。这就很有意思了。实际上,新闻报道说12国、13国参与“印太经济框架”,很容易让我们产生一个错觉,那就是美国这个“印太经济框架”已经搞起来了,大家的责任义务都已明确。我看到有的文章,还把加入“印太经济框架”和之前各国加入中国力推的区域全面伙伴关系协定(也就是RCEP)相提并论。但实际上根本不是这么回事。

RCEP的条款是完备的,加入RCEP就意味着接受所有的责任和义务规定。而加入“印太经济框架”,实际上只是同意参加初期的讨论。报告说,这就产生了两个问题:第一,参加讨论的这12个国家最终谁会真的参加“印太经济框架”还不确定;第二,即使它们最终参加,也不一定完全接受美国定下的贸易、供应链等四个支柱,而是很可能会选择性地参加。

所以你看,这个“印太经济框架”接下来会怎么样实际还是八字没一撇呢。这篇报告的最后结论也差不多,它说:“‘印太经济框架’可能被证明是一种松散的伙伴关系,具有重要的政治意义,但影响中国经济和战略优势的能力有限。”说白了,就是造势大于实质。对我们来说,确实不用把过多的注意力放在“印太经济框架”上。

但是,美国印太战略的经济牌并不只有“印太经济框架”。实际上,在经济和安全相重叠的领域,像技术供应链方面,美国正在下大功夫,或者说,这才是美国“经济牌”的重点所在。

美国智库德国马歇尔基金会(GMF)于5月底和6月初分别出台了两篇报告,一篇关于台湾地区,一篇关于韩国。而台湾地区和韩国正是东亚最主要的半导体制造地,也是关键技术供应链的重要环节。

关于台湾的那篇报告核心观点是,美对台政策下一步的重点,应该是加强和台湾地区之间的技术贸易合作,要建立起跨领域的新技术伙伴关系。这篇报告我在第27期周报栏目里面介绍过,这里就不重复了。

我们重点看一下关于韩国的那篇。它的题目是《扩展韩国与美日澳印四国机制在印太地区的联系》,涉及了政治、军事、外交、贸易等等好几个领域,但强调最多的和前一篇一样,也是关键技术供应链。报告说,韩国和美国在关键技术领域的双边合作开展得不错,下一步要进一步扩大到韩国和美日澳印四国机制之间。那主要是哪些方面呢?报告提了四点:

第一是5G。你可能知道,美国为了和中国竞争,在5G方面力推O-RAN技术,以便绕开中国华为的硬件。而报告说的韩美在5G方面合作的重点,就是这个O-RAN技术,还说根据民意调查数据,韩国三星是东南亚国家首选的5G开发商,比中国的华为、芬兰的诺基亚、 瑞典的爱立信都要更受欢迎。这个民调的可靠程度还需要求证,但三星在这方面的实力肯定不容小视,美国非常看重。

第二是关键矿产,实际就是关键技术产品的上游材料。

第三是数字治理。韩国这方面确实很积极。

第四是半导体供应。报告说,半导体是韩国最大的出口产品,而且美韩已经建立了半导体合作伙伴机制,定期举行关于半导体供应链的部长级对话和商业企业对话。在这种情况下,报告说韩国就是美日澳印四国机制半导体供应链协调的“天然合作伙伴”,而韩国的加入将推动形成一个新的半导体供应链。换言之,就是排除了中国的半导体供应链。

总之,看完这两篇报告你可以发现,美国对韩国和中国台湾地区在关键技术方面的能力非常重视,可以说是想尽办法要把它们的技术供应链整合到自己一边。所以说,虽然美国印太战略的经济部分——“印太经济框架”确实干货不多,造势多于实质,但对于印太地区的技术供应链重组,它还是不断进行重投入。这才是美国“经济牌”的真正重点。

不过讲到这里我要插一句,美国强化安全领域的优势也好,力推技术供应链的重组也好,对我们国家肯定构成比较大的压力。但说实话,这些并不算什么新动向。美国这次新推出的印太战略里面,有些东西是以前没有的,未来发展有非常大的不确定性,值得我们高度关注。

那是什么呢?我们来看第三部分。

三、为什么要格外关注美国联盟体系的变化?

熟悉美国的同学都知道,美国在印太地区有一套军事联盟体系,包括美日同盟、美韩同盟、美菲同盟、美澳同盟,等等。美国战略界认为,这些联盟是它重要的战略资产,也是和中国进行竞争的重要本钱。

不过你要知道,这些联盟都属于传统的军事联盟,是有正式条约规定的“刚性”同盟,而且联盟彼此独立,相互之间的联系很少。美国战略界实际上意识到这些问题,知道在和中国竞争时这些同盟其实发挥不了太大作用。所以美国近年来一直在努力“盘活”这个联盟体系,这次的印太战略在这方面就做出了一个非常重要的改变。简言之,就是“权力下放”“灵活组合”,增加联盟体系的弹性。

我们先看一下美国的官方文件,它2月份出台的《印太战略报告》就指出,“不断变化的战略环境和历史性挑战需要与拥有这一愿景的人进行前所未有的合作……我们将支持并授权盟友和合作伙伴自己担任区域领导角色,我们将在灵活的组合中工作,汇集我们集体力量来面对我们时代的决定问题”。你看,这个方向已经很清楚了。

那到底会有什么具体的变化呢?印度观察家研究基金会6月份出台了一份报告,题目是《印度、日本与龙之火:让四国机制运行》。这篇报告有些地方讲得很露骨,当然从另一个角度来看它把问题也讲得很清楚。

它先攻击了一番中国的对外政策,然后说,要制约中国必须发挥合力。但是长期以来,印太地区的秩序是由一种“中心-辐条”体系来维持的,其中居于中心的是美国,辐条是美国在印太地区的盟友,像日本、韩国、澳大利亚,实际上它说的就是美国的那套传统军事联盟体系。报告说,这种“中心-辐条”模式的问题在于,它基本上全靠美国这个“中心”在带动。而在不断崛起的中国面前,这种“中心-辐条”模式已经明显不够。

按它的说法,美国虽然现在的军费仍然是中国的3倍,但双方的差距在缩小。报告说,在2011年到2020年这10年间,中国国防预算增加了76%,而美国则减少了10%。这里我要插一句话,国外媒体,特别是西方媒体,对于中国的国防预算,一般都是夸大的。这个报告的结论是,美国这个“中心”已经越来越带不动了。

那怎么办呢?报告说,美国这种“中心-辐条”的联盟体系正在转变,变成一种新的网络化的安全体系。什么叫网络化安全体系?报告说,就是美国的盟友和伙伴之间也加强横向的联系与合作,与美国共同分担安全负担。

这是一种更加扁平、横向合作更多的结构,不光有美国那些双边军事同盟,也包括三边、四边甚至更多边的合作,像美日澳印四国机制,日、印、澳三边机制、美英澳同盟、印度-澳大利亚-法国机制,等等。报告还附了一张示意图,来说明原来“中心-辐条”体系和新的网络化安全体系的区别。左边就是传统的“中心-辐条”联盟体系,右边就是所谓的“网络化”体系。

 

讲到这里,报告又进一步点明,说在美国这个新的安全体系中,最重要的平台实际上就是美日澳印四国机制。报告认为,这个机制没有传统军事同盟那么严格,但发挥的作用可能比军事同盟更大。

为什么呢?因为美日澳印四国机制不光注重军事,而且正在把非军事努力纳入其总体战略,实际上指的就是美日澳印之间的经济和技术供应链合作。所以报告说,这四国机制正在成为一个覆盖多领域的综合性体系。以它为平台,可以衍生出针对各种领域的灵活组合:比如日本、印度,加上第三国可以搞个海上安全机制,美国、日本、澳大利亚再加上1到2个国家,又可以形成一个技术供应链机制,会有多种可能。

但是,所有衍生出来的机制也好,正式组织也好,都有一个共同点,那就是针对中国,不管是直接针对,还是间接针对。

听到这里你就清楚了,所谓美国印太地区联盟体系的新变化,实际上就是把以前“刚性”的、相互独立的军事联盟,变成更加扁平化、网络化的安全机制,而且可以灵活吸收新的成员。

这里我顺便提一下很多同学都问过我的一个问题,那就是美国是不是要在亚太搞一个新的北约?因为很多媒体文章都在说美日澳印要成为“小北约”。现在实际上你自己已经知道答案了:不是。为什么?

因为北约是个传统的、刚性的军事同盟,而美国现在想搞的是一个新的体系。这种新的体系比传统的联盟覆盖面更广,而且更有弹性,更加灵活。从我们的角度来说,这是一种新型的外部威胁,比传统的军事同盟更难对付。这一点我们一定要清楚。

好,讲到这里,我估计有的同学就想到了一个词——“新冷战”。美国在组织一种新型的联盟体系来对付我们,那么在印太地区甚至在全球,会不会最后形成对抗的两大集团呢?实际上,这也是现在世界主要智库讨论最多的问题之一。

德国对外关系理事会在6月7日发布一篇报告,题目是《印太观察:集团政治在回归吗?》。我简单地介绍一下它的两个主要观点:

第一,美国当前组织联盟体系的动作确实已经对中国造成了威胁。用报告的话来说,世界正在经济、技术和地缘政治方面走向日益两极化的秩序。各国,特别是印太地区的国家,可能会感受到越来越大的压力,迫使它们向一个方向或另一个方向倾斜。

第二点,但是形成两个独立集团并不是必然的结果。因为现在大家都生活在一个不确定的时代,大多数国家包括欧洲在内,都会尽力避免这样的发展趋势。

除此之外,这篇报告还指出,目前最关键的是“广大非西方国家如何作出反应”。换言之是,中国能不能真正争取到这些国家的支持,或者至少让尽可能多的非西方国家在中美之间保持中立。另外在西方世界内部,欧洲能否保持一种中间路线,对中国来说也很重要。只要做到这些,报告认为,世界政治的集团对抗就能够避免。

应该说,这篇报告把问题分析得比较透彻,而它所说的关键点对我们来说肯定是下一步的重点。但我这里想说的是,这方面的复杂程度和困难程度其实比很多人想的都要高,特别是在美国联盟体系向所谓更有弹性的“网络化”体系演变的时候。讲到这里我想提一句6月份刚刚举行的香格里拉对话会。

香格里拉对话会从来都不平静,但2022年的斗争形势尤其复杂。中国代表团做得很成功,会上很多亚太国家的发言都显示了对中国正面的态度,像新加坡、印尼。但是,有些和我们似乎关系不错的国家,却说出了一些出人意料的话。

某位东南亚国家的国防部长甚至说,有些超级大国要明白,我们这些中小国家也有自己的尊严和利益,为了捍卫这种尊严和利益,我们会战斗到最后一息。你可以琢磨一下,这个场合说这样的话到底针对谁?到底什么意思?反映了什么样的动向?我一直相信,在斗争当中,明面上的对手当然要重点关注,但对于一些暗流,实际上更不能大意。

听到这里,相信你会有一种感觉,美国这次升级版的印太战略“来者不善”,对我们的压力和冲击绝对不会小。

不过从我个人角度来看,这个战略存在两个最大的弱点;一是持续性可疑,换句话说,下届美国政府会不会延续这一套做法,是很成问题的;第二,这版印太战略强调得最多的是灵活性和弹性,但从历史上看,这一点恰恰是美国战略文化里面所缺少的。毕竟,两个重量级对手的战略博弈从来都是长期的,它所考验的不仅是实力和智慧,更是定力和耐心。

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