2023 年全球 Web3 虛擬資產行業監管政策與事件觀察

本文著重關注美國司法轄區對於虛擬資產行業的監管執法以及司法案件。

撰文： Will 阿望，投融資律師

本文為《2023 Web3 區塊鏈安全態勢、反洗錢分析回顧以及加密行業重點監管政策總結》第二部分，安全態勢部分內容可見《2023 Web3 區塊鏈安全態勢及反洗錢分析》。

以下為共同參與撰寫 Beosin 2023 年報的監管政策與事件觀察部分。本文覆蓋了 2023 年 Web3 虛擬資產行業的監管動態及熱點事件觀察，著重關注美國司法轄區對於虛擬資產行業的監管執法以及司法案件，包括美國證券交易委員會（SEC）對於交易所 Kraken、Coinbase、Binance 的監管執法、Ripple 訴訟、Grayscale 位元幣現貨 ETF 訴訟、美國商品交易委員會（CFTC）對 DeFi 協定的監管執法、Uniswap 的集體訴訟等。這些案件都對虛擬資產行業有巨大的指導意義，有望塑造今後的美國監管格局，乃至全球虛擬資產行業的監管格局。

雖然 SEC 在針對 Ripple 的訴訟案件中，訴求並沒有得到法院的大部分支持，但是個案的裁判並不影響 SEC 對三家最大的交易所 Kraken、Coinbase、Binance 提起訴訟。SEC 由此直接向美國司法、立法機構提出了行業內爭議最大的終極問題——「什麼樣的虛擬資產是證券？」。相信這個問題在 2024 美國大選年會得到回答。

與此同時，CFTC 也在此前經過監管探索之後將目光轉向 DeFi。如此背景下，SEC 將砲口對準 CeFi，CFTC 將砲口對準 DeFi，美國財政部下屬的 FinCEN/OFAC 主抓全球虛擬資產流通的 KYC/AML/CTF，這應該是 2024 美國大選年之前的虛擬資產行業監管格局。

在傳統金融角度來看，隨著市場的不斷規範，以及位元幣商品定位的明確和價值的不斷認可，都在進一步推動華爾街資本的入場。各個傳統金融巨頭蓄勢待發，其中 SEC 何時批准現貨 BTC ETF 將會成為一個衝鋒的標誌，所以 Grayscale 的勝訴才如此引人注目。

在引入傳統金融之前，首先需要解決的是行業內最大的不確定性——Binance 以及 CZ。由此，由美國司法部（DOJ）聯合 CFTC, FinCen, OFAC 對 Binance 的天價和解案，標誌著虛擬資產行業全面走向落地與合規。「任何想要在美國展業，受益於美國良好金融市場的主體應該嚴格遵守美國的法律」，這是美國財政部長耶倫的強硬表態。

一、SEC 的靈魂拷問：「什麼樣的虛擬資產是證券？」

在 2022 年 FTX 以及眾多虛擬資產平臺崩潰之後，美國 SEC 因未能及時對這一動盪的行業進行監管而受到市場和國會議員的批評。2023 年 2 月 7 日，SEC 的審查部門宣佈將審查「新興技術及虛擬資產」（Emerging Technologies and Crypto-Assets）作為優先任務 [1]。

此後，SEC 就馬不停蹄地拉開了對虛擬資產行業的新一輪更加嚴厲、更加強硬的「Regulation by Enforcement」式監管。矛頭直指「什麼樣的虛擬資產是證券」這一終極問題。

1.1 Kraken 的質押產品和解與證券訴訟

在 SEC 的監管執法中，首當其衝的是交易所 Kraken。2023 年 2 月 9 日，SEC 發佈公告，宣佈虛擬資產交易所 Kraken 已同意向 SEC 支付 3000 萬美元，並停止為美國客戶提供其質押生息產品（Staking as a Service），以了結 SEC 對其發售未註冊證券的指控 [2]。

SEC 表示「當投資者向這類質押服務提供資產時，他們會失去對這些資產的控制權，並承擔與這些平臺相關的風險，幾乎沒有保護。」在拿到了投資者的資產 KEY 之後，Kraken 將控制投資者的資產，用於任何目的（缺乏披露資訊，投資者不得而知），最後承諾投資者得到高額回報。

SEC 主席 Gary Gensler 還親自出鏡通過一個視頻解釋了，為什麼 Kraken 這類質押生息產品需要遵守美國《證券法》：「當一個公司或平臺為你提供這些類型產品並承諾回報時，無論他們稱自己的服務是 Lending，Earn Rewards，APY 或 Staking，這種提供投資合同換取投資者資金的行為，都應該受到聯盟《證券法》的保護……這次的執法行為應該向市場明確表明，提供質押生息產品的服務商必須註冊，並提供全面、公平和真實的資訊披露和投資者保護。」

SEC 認定 Kraken 的質押生息產品為「證券」的邏輯如下：首先 Kraken 收到了投資者的資金（完全控制）；其次資金混同於資金池，被 Kraken 用於共同的事業（具體做什麼不得而知）；Kraken 確實承諾了最高 21% 的收益回報（以太坊基金會官網上 ETH Staking 的回報在 3%—5% 左右）；最後投資者僅參與投資，通過 Kraken 的努力來實現回報。這就滿足了 Howey 測試的全部條件，構成「投資合同」，是證券交易。

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2023 年 11 月 20 日，SEC 將上述證券認定的邏輯適用於 Kraken 交易所上架的虛擬貨幣上，由於交易標的包括了證券型代幣（Crypto Asset Securities），SEC 指控 Kraken 將交易所、經紀人和清算機構的傳統金融服務整合在一起，需要按照法律要求在 SEC 進行註冊登記 [3]。這與 Coinbase 的指控如出一轍，都指向了「什麼樣的虛擬資產是證券」這一終極問題。

1.2 美國最大上市合規交易所 Coinbase 的證券訴訟

SEC 於 6 月 6 日對全美最大數字資產合規交易所 Coinbase 提起訴訟，Coinbase 於 2021 年 4 月成為在美國上市的第一家虛擬資產綜合金融服務商，以合規化著稱。這起訴訟反映的是所有虛擬資產交易所都需要面對的，來自 SEC 的監管挑戰和合規框架 [4]。

根據 SEC 的指控 [5]，Coinbase 將交易所、經紀人和清算機構的傳統金融服務整合在一起，由於交易標的包括了證券型代幣（Crypto Asset Securities），需要按照法律要求在 SEC 進行註冊登記。由此，Coinbase 違規的事項包括（1）未註冊經紀人，包括招攬潛在投資者、處理客戶資金和資產、收取交易費用；（2）未註冊的交易所，包括提供一個匯集多個虛擬資產買家和賣家訂單匹配和執行市場；以及（3）未註冊的清算機構，包括將客戶的資產存放在 Coinbase 控制的錢包中，並通過借記結算客戶的交易。

SEC 還控訴 Coinbase 通過其質押產品（Staking-as-a-Service Program）為客戶提供未註冊證券的發行和銷售。SEC 在今年 2 月以同樣的理由對 Kraken 進行了監管執法，最終 Kraken 同意向 SEC 支付 3000 萬美元和解，而 Coinbase 選擇硬鋼到底。

此外，SEC 還將 Coinbase 平臺上的 13 種代幣列為證券型代幣，這些代幣包括 SOL, ADA, MATIC, FIL, SAND, AXS, CHZ, FLOW, ICP, NEAR, VGX, Dash, NEXO，值得注意的是 SEC 指出這是一個未窮盡的清單（a Non-Exhaustive List）。

Web3 小律 Comments：

SEC 對於 Kraken 和 Coinbase 起訴的理由是一致的，即因為交易平臺上的某些代幣被認定為「證券」，從而交易平臺被指控未能在 SEC 註冊交易所，經紀商，清算機構。對於虛擬資產「證券」的認定，一直是美國監管需要解決的終極問題。

雖然 SEC 主席 Gary Gensler 迄今為止一直避免正面回答 ETH 是否為證券這一問題，但Katherine Polk Failla 法官在 Uniswap 的案件中直接將 ETH 稱為商品（Crypto Commodities）。考慮到該法官同樣審理 SEC v. Coinbase 案件，她對虛擬資產「證券」與否的回應：「這種情況，不是由法院決定，而是由國會決定」，將這個終極問題拋向了美國的立法機構——國會。然而這個國會立法的過程將十分漫長，並且 2024 大選年將充滿不確定性。

然而正是因為這種不確定性，SEC 的監管策略才會有巨大的發揮空間。SEC 會盡可能地避免深度處理對於「證券」的定義（正如 Gary Gensler 在聽證會上裝聾賣傻的那樣），而是以對專案代幣的「證券」認定為突破口，由此開啟對專案更深層次的調查，例如是否存在洗錢，市場操縱，誤導投資者等行為。最佳案例就是眼前的 Binance 以及 CZ 的和解案件。

所以，對於單一專案代幣的「證券」認定與否並不重要（如 SEC v. Ripple），重要的是當專案方受到 SEC 的監管執法後，除了交錢認罰之外，SEC 還會要求專案方實施一個內控程式，當這個內控程式被越來越多的專案方採用，這個內控程式也就自然而然地成了法規。Gary Gensler 在此前擔任 CFTC 主席的時候就是通過這樣把法規「擠出來」的，與目前在 SEC 的情況基本一致。

二、Ripple 的「證券」與否還需法院進一步明確

2023 年 7 月 13 日，SEC v. Ripple 這場歷時 3 年，耗費 2 億美元的虛擬資產行業重大訴訟案件終於「短暫」地落下帷幕。在這一長達 34 頁的裁判文書中 [6]，法官指出Ripple 與機構投資者進行的募資行為屬於投資合同，是「證券」的發售，而通過交易所程式算法銷售代幣的行為並不構成投資合同，不屬於「證券」的發售。

2020 年 12 月 22 日，SEC 對 Ripple 及其創始人提起了訴訟，稱從 2013 年開始，Ripple 及其創始人多次，通過多種方式發行和銷售了（Offered to Sell or Sold）Ripple 的代幣 XRP，以換取超過數 10 億美元的資金。但是 Ripple 及其創始人沒有向 SEC 登記其對代幣的發行和銷售，也沒有獲得任何 SEC 的註冊豁免，從而違反了美國《證券法》Section 5 有關證券發售的相關規定。

該案法官巧妙地迴避了美國監管機構爭議最大的問題——什麼樣的虛擬資產是證券？而是通過判斷代幣交易的經濟實質來看 XRP 代幣不同方式的發售是否構成「證券」的發售。法官認為：大部分投資合同的底層標的僅僅是商品，如黃金、原油等，不一定符合「證券」的定義。這同樣適用於 Ripple 的 XRP 代幣。

對於 XRP 的機構銷售（Institutional Sales），由於 Ripple 的公開宣發推廣以及機構投資者的理性認知，法官認為這種代幣發售方式符合豪威測試，構成「證券」發售。而 XRP 的交易所銷售（Programmatic Sales）由於二級市場投資者期待獲利的方式未必是 Ripple 專案方的努力，而更多的可能是根據其市場宏觀環境的判斷，交易策略的運用等，因此不能滿足豪威測試，並不構成「證券」發售。

而對於其他途徑的發售（Other Distributions），包括向員工支付，以及向第三方（生態參與者）支付的 XRP。法官認為這種發售方式不滿足豪威測試中的「金錢的投入」這一定義，即沒有記錄證明有針對 Ripple 存在金錢的投入或其他有形對價的投入。

這一裁判給市場帶來重大利多，Coinbase、Kraken、Gemini 和 Crypto.com 等多家交易所宣佈重新開放 XRP 交易，XRP 漲幅更是一度達到約 75%，市值超過 428 億美元，位列全球第四。然而，需要注意的是，該裁判是由地方法院作出，並不具有約束力。

2023 年 8 月 18 日，SEC 已向紐約南區法院正式提交中間上訴動議，尋求對該案簡易判決令進行中間上訴（Interlocutory Appeal）。該動議遭到了法院的駁回，後續將於 2024 年 4 月再次對本案相關上訴事由進行法庭辯論。

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Web3 小律 Comments：

在這個案件中也看到法官的思路是將代幣本身的定義淡化（如許多投資合同底層標的都屬於「商品」），而更加傾向於針對代幣的發行和銷售的方式進行判斷（如 Solo Staking 本身不構成「證券」，而是 Staking 金融產品可能構成「證券」）。這可能是未來的一個監管思路。

此外，法官對於其他途徑的發售（Other Distributions）的認定與 SEC 於 2023 年 3 月 8 日修訂的《數位資產構成投資合同的分析框架》（Framework for Investment Contract Analysis of Digital Assets）[7] 存在較大的差異。

SEC 認為除了我們能夠理解「金錢（通常指貨幣）」的常規定義之外，「金錢（Money）」的其他定義還包括但不限於：（1）投資者通過完成特定任務（Bounty Program）的方式而獲得的數位貨幣獎勵；（2）投資者通過空投（Air Drop）的方式而獲得數位貨幣的獎勵。相信針對這點衝突在上訴案件中會得到更加充分的辯論。

儘管該案件看似能夠給 Ripple 帶來短暫的「勝利」，但是從針對 Kraken、Coinbase、Binance 這些大型交易所的訴訟來看，SEC 已經不再侷限於單個代幣的「證券」認定與否，SEC 想要向國會尋求一個 All in One 的答案。

三、Grayscale 勝訴 SEC，位元幣現貨 ETF 還有多遠？

2023 年 8 月 29 日，美國聯盟法院的一項裁決讓 Grayscale 在針對 SEC 拒絕申請位元幣現貨 ETF 的訴訟中獲勝 [8]。此舉可能會加速過去幾個月 Blackrock 和 Fidelity 等傳統金融巨頭申請位元幣現貨 ETF 的進程。

2021 年 10 月，Grayscale 首次申請將其封閉式的位元幣信託基金 GBTC 轉換為位元幣 ETF 交易所基金。但在之後遭到了 SEC 的拒絕，SEC 並表示 Grayscale 未能回答有關防止市場的欺詐和操縱的問題。去年，Grayscale 因此向 SEC 提起訴訟，要求法院重新審查 SEC 的行政行為。

SEC 此前曾於 2021 年首次允許位元幣期貨 ETF 的交易，並表示：期貨產品更難被操縱，因為市場是基於芝加哥商品交易所（CME）的期貨價格，而芝加哥商品交易所受 CFTC 監管。

在訴訟中，法官表示：行政機關作出的行政行為必須一視同仁，這是行政法的一項基本原則。SEC 最近批准了兩只位元幣期貨 ETF，並允許在交易所進行交易，但拒絕批准 Grayscale 的位元幣現貨 ETF。SEC 拒絕 Grayscale 的申請是武斷且沒有依據的，因為 SEC 未能解釋其對類似 ETF 產品的有何不同處理方式。因此，法院認為這種區別對待的行政行為違反了行政法，同意 Grayscale 的請求並撤銷 SEC 的拒絕申請的行為。

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Web3 小律 Comments：

目前法院並未命令 SEC 批准 Grayscale 的 ETF 申請。裁判檔案只是說，SEC 對「欺詐和操縱」問題的分析是錯誤的。那麼 SEC 會怎麼做？

一種可能性是：SEC 將會選擇繼續編造一個不同的理由來拒絕 Grayscale 的申請，並迫使其進行更長時間、更昂貴的訴訟。這是完全有可能的，但這取決於 SEC 是否能夠吞下這次敗訴的苦果，以及 Gary Gensler 與虛擬資產行業繼續抗爭的決心。另一種可能性是：SEC 將這次法院的裁判，作為其優雅退出反對位元幣現貨 ETF 的臺階。SEC 在其新聞稿中可以這樣寫：「雖然我們不同意法院的裁判，但我們必須遵守法律，維護司法公正。」

雖然我們看到 SEC 推遲了多次批准位元幣現貨 ETF 的負面消息，並且看到了多次 SEC 與申請機構的積極協調的正面消息，但是 12 月 15 日與 CNBC 的採訪中 [9]，Gary Gensler 第一次正面回應了位元幣現貨 ETF 的事宜：「在法院對 SEC 拒絕批准位元幣現貨 ETF 提出了不同的看法，那麼 SEC 將重新審視 ETF 的審批。」可以看到這至少是 Gary Gensler 一個態度的轉變。下一個 ETF 批准時間窗口在 2024 年 1 月 10 日。

四、Binance 與 CZ 天價和解的來龍去脈

美國監管對 Binance 的關注由來已久，我們能夠從 Binance 的監管執法看到幾乎所有美國監管機構的身影，涵蓋了紐約州金融監管的穩定幣監管視角，SEC 的證券合規視角，CFTC 的衍生品合規視角，FinCen 的客戶識別（KYC）、反洗錢（AML）視角，OFAC 的反恐怖主義融資（CTF）視角，DOJ 的違法犯罪視角，可謂是教科書級別的監管合規案例。

4.1 紐約金融監管機構要求 Paxos 停止籌造其穩定幣 BUSD

2023 年 2 月 13 日，Binance CZ 發表聲明：紐約州金融服務部門 (NYDFS) 指示穩定幣發行商 Paxos 停止鑄造新的 BUSD。同時，Paxos 確認已收到 SEC 關於與其 BUSD 產品相關的潛在指控的通知。

Paxos 是一家註冊在紐約州的穩定幣發行商，其持有紐約州 Bitlicense 虛擬資產運營牌照，直接受 NYDFS 的監管，其 BUSD 產品建立在以太坊區塊鏈上，並由根據 NYDFS 於 2022 年 6 月發佈的《美元穩定幣發行指引》[10] 要求，按照 1：1 美元資產進行足額儲備。

NYDFS 有權以未完成用戶定期風險評估和盡職調查承諾，以防止不良行為的產生（如洗錢）等合規事項為由，要求 Paxos 停止發行 BUSD 或者直接停止 Paxos 的 Bitlicense 牌照。NYDFS 稱：這項監管舉措是為了明晰 Paxos 與 Binance 之間尚未解決的複雜問題。Paxos 通過官網回復了 NYDFS 的監管舉措，表示自 2 月 21 日起，Paxos 將根據 NYDFS 的指示並與其密切合作，停止發行新的 BUSD 代幣，並將終止與 Binance 關於 BUSD 的合作關係。

4.2 CFTC 指控 Binance 及 CZ 故意逃避美國法律，非法經營虛擬資產衍生品業務

2023 年 3 月 27 日，CFTC 公告稱，其已向美國法院提起民事訴訟，指控 CZ 和其運營 Binance 平臺的三個實體多次違反《商品交易法》（CEA）和 CFTC 的規定 [11]。根據起訴書，從 2019 年 7 月至今，Binance 向美國公民提供和執行虛擬資產衍生品交易（儘管屏蔽美國 IP 地址），並在 CZ 的指導下，Binance 指示其員工和客戶通過規避合規控制（包括通過 VPNs、設立殼公司等手段），故意逃避美國法律，通過不透明的方式開展業務，無視 CEA 和 CFTC 的規定，同時有計劃地進行監管套利以牟取商業利益 [12]。

CFTC 指控 Binance 這樣在美提供虛擬資產衍生品服務的實體，應向 CFTC 登記註冊，並承擔 KYC 等合規義務，執行旨在防止和偵查恐怖主義融資和洗錢活動的基本合規要求。而 Binance 從未向 CFTC 進行任何註冊。

因此，CFTC 通過民事訴訟的形式指控 CZ 及其關聯方違反了有關期貨交易的相關法律法規，並且疏於監管、未實施 KYC 或反洗錢流程，以及制定不合格的合規計劃等，向法院尋求對 CZ 及其關聯方的民事處罰和永久性的交易和註冊禁令。

(from CFTC v. Zhao et al, Binance 前首席合規官 Samuel Lim 給出的法律意見 )

CFTC 主席 Rostin Behnam 表示：「今天的執法行動表明，沒有任何地區，或聲稱沒有管轄權的地區，可以阻止 CFTC 保護美國投資者。CFTC 將繼續使用其所有權力來發現和制止在動盪和高風險的虛擬資產行業中的不當行為……多年來，Binance 明知他們違反了 CFTC 法規，但仍積極開展工作以保持資金流動並避免合規。這應該是對虛擬資產行業中所有人的警告，即 CFTC 不會容忍故意規避美國法律的行為。」

4.3 SEC 對 Binance 等多個實體及其創始人 CZ 提出 13 項指控

2023 年 6 月 5 日，SEC 對 Binance 等多個實體以及其創始人 CZ 提出了 13 項指控，包括運營未註冊的交易所、經紀自營商和清算機構；進行虛假交易和對 Binance US 的無效監管；以及發行和銷售未經註冊的證券 [13]。

在長達 136 頁的起訴檔案中 [14]，SEC 從多個維度對 CZ 以及 Binance 等多個實體進行了指控：Binance ⾮法招攬美國投資者購買、出售和交易虛擬貨幣，未限制美國投資者訪問 Binance.com；Binance 未經註冊發行和銷售證券，包括 BNB、BUSD 以及被稱為「Simple Earn」和「BNB Vault」的貸款產品，以及在 Binance 上提供的所謂質押投資計劃，SEC 還指出，Binance 祕密控制了美國客戶在 BAM 質押計劃中質押的資產；Binance 等多個實體多次誤導投資者，允許他們隨意混合客戶資產或轉移客戶資產，包括轉移到 CZ 實際控制的 Merit Peak Limited 實體，這與 FTX 及其創始人 Sam 的類似指控相呼應；Binance 等多個實體應該註冊為證券交易所、經紀自營商和清算機構運營而未註冊；Binance.US 在防止市場操縱方面撒謊，並允許一家未公開的「做市商」交易公司 Sigma Chain 進行清洗交易（Washing Trading），該公司也由 CZ 所有。

SEC 主席 Gary Gensler 抨擊 CZ 以及 Binance 等多個實體「建立了一個存在大量的欺騙、利益衝突、缺乏披露和有意逃避法律的網路」。「正如所指控的那樣，CZ 以及 Binance 等多個實體在他們的風險控制和虛假交易量方面誤導投資者，同時積極隱瞞平臺運營方，操縱其附屬做市商進行交易，甚至使用投資者託管的資金，」Gensler 在新聞稿中提到：「他們試圖通過虛假控制來逃避美國證券法，以便他們可以將高價值的美國客戶留在他們的平臺上。公眾應謹防將其辛苦賺來的任何資產投資於這些非法平臺。」

4.4 Binance 與 CZ 的天價和解

在 2023 年 11 月 22，Binance 承認了其違反銀行保密法、經濟制裁法的相關反洗錢、業務合規等的相關規定，宣佈與美國司法部（DOJ）、美國商品期貨交易委員會（CFTC）、海外資產控制辦公室（OFAC）和金融犯罪執法網路局（FinCEN）達成 43 億美元的天價和解方案 [15]。

新聞稿中：Binance 最大的問題在於早期拓客展業階段並沒有嚴格落實用戶識別（KYC）/ 反洗錢（AML）/ 反恐融資（CTF）的相關規定。Binance 這種將利益置於合規之上的放任不作為行為，致使大量的資金流入了恐怖分子、網路黑客等犯罪分子手中。

雖然 Binance 因為沒有在美國合規註冊而屏蔽了美國客戶，但是在 CFTC 的指控中，其依然為重要美國客戶提供規避 KYC/AML/CTF 的措施，違反了在美國展業需要遵守的相關規定。這種行為使得受美國制裁的客戶能夠通過 Binance 進入到美國金融市場，嚴重危害金融市場穩定及國家安全。注意，這裡是國家安全（National Security），所以也使得海外資產辦公室（OFAC）深度介入。

美國財政部長耶倫表示：「這次歷史性的和解案是虛擬資產市場的一個歷史性時刻，任何想要在美國展業，受益於美國良好金融市場的主體應該嚴格遵守美國的法律。」據美國財政部公告，作為和解的一部分，Binance 將完全退出美國，並任命一名為期五年的監督員，負責監督該交易所的制裁合規計劃。在此期間，美國財政部將可以訪問 Binance 的記錄和系統。

Web3 小律 Comments：

經過美國監管多年調查，並沒有在和解中提到 Binance 任何挪用客戶資金，等類似於 FTX 的嚴重欺詐行為，這是好事。更重要的是，這次的和解為 Binance 未來在美國的展業打開了綠燈，等於本次和解為 Binance 之前種種劣跡斑斑的行為「洗白」了，長期來看這是一個對於 Binance 的利多。

當然，想要重新在美國通過「空殼」Binane US 重新平地起高樓並非易事，如何在美國合規展業、設立控制實體、申請牌照都需要時間，可能收購控制的方式更加適合財大氣粗的 Binance。

更需要指出的是，這次和解與 SEC 沒有任何關係，此前 SEC 針對 Binance 的訴訟依舊存在。

五、美國監管機構積極探索對 DeFi 的監管路徑

2023 年 4 月 6 日，美國財政部發布了 2023 DeFi 非法金融活動評估報告 [16]，這是世界上首份基於 DeFi 的非法金融活動評估報告，亦是對 2022 年 3 月白宮發佈的虛擬資產監管框架的回應。

在這份報告的指導下，美國監管通過司法實踐逐步形成了對 DeFi 的監管框架，包括 CFTC 從業務合規層面對 DeFi 協定的監管指導；FinCEN 負責防範和懲罰國內外洗錢活動、打擊恐怖主義融資和其他金融犯罪，以及負責收集和分析金融交易資訊，通過研究金融機構的強制性披露資訊，追蹤可疑人員和活動；OFAC 則負責管理和執行所有基於美國國家安全和對外政策的經濟和貿易制裁；以及 DOJ 對於違法犯罪人員的懲戒。

DeFi 的金融穩定性、數據匿名而導致的不透明、市場缺乏誠信、黑客網路安全等這些問題都對現行監管框架提出了挑戰。如何確定 DeFi 專案的責任主體、如何解決專案被濫用、監管套利等這些問題都是監管迫切需要回應的。

OFAC 自 2022 年 8 月，出於 AML/CTF 角度對混幣器 DeFi 協定 Tonardo Cash 開啟經濟制裁之後，CFTC 在對 Ooki DAO 的勝訴案件 [17] 中進一步拓展了對於鏈上 DeFi 專案的監管維度。CFTC 以 Ooki DAO 業務違法違規為由，直接將該鏈上 DAO 定義為非法人組織，開啟了鏈上 DAO 可以作為被訴主體而承擔法律責任的先例，更可怕的是，所有參與治理成員可能承擔 DAO 的連帶責任。在 DAO 可作為被訴對象之後，鏈上不再是法外之地，監管執法機構可以以此為突破口，對鏈上 DAO、DeFi、DEX 專案進行監管。

5.1 美司法部對 Tornado Cash 創始人提出刑事指控

2023 年 8 月 23 日，DOJ 對 Tornado Cash 創始人 Roman Storm 和 Roman Semenov 提出了刑事指控，控訴兩人在 Tornado Cash 運營期間涉嫌串謀洗錢、違反制裁規定並經營無牌匯款業務 [18]。

Tornado Cash 是曾經以太坊上知名的混幣應用，旨在為用戶提供交易行為的隱私保護，其通過混淆虛擬貨幣交易的來源、去向以及交易對手，從而達到隱私匿名交易。2022 年 8 月 8 日，Tornado Cash 曾受到 OFAC 的制裁，部分與 Tornado Cash 相關的鏈上地址被列入 SDN 清單，任何實體或個人與 SDN 清單中的鏈上地址產生任何交互行為都是非法的。

OFAC 稱自 2019 年以來，採用 Tornado Cash 進行洗錢犯罪的資金量超過 70 億美金，Tornado Cash 為美國境內外非法網路活動提供實質性的協助、贊助或金融和技術上的支持，這些行為可能對美國的國家安全、外交政策、經濟健康、金融穩定造成重大威脅，因此受到 OFAC 的制裁。

DOJ 在 8 月 23 日的新聞稿中表示：被告及其同謀創造了 Tornado Cash Service 的核心功能，支付關鍵基礎設施的運營費用以推廣服務，並從中獲得了數百萬美元的回報。被告明知交易的非法性而選擇不執行法律要求的 KYC/AML 的合規措施。

Web3 小律 Comments：

DOJ、OFAC 對威脅國家安全的 DeFi 協定以及開發者進行制裁可以理解，但是在沒有威脅國家安全的情況下，去中心化協定的開發者是否應該為作惡第三方承擔責任，或對鬆散社區投票而產生的決議負責，依然是一個未決的問題。

法院在 Uniswap 案件，以及 CFTC 對三個 DeFi 協定的和解案件分別給出了不同的答案。

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5.2 Uniswap 勝訴投資者——去中心化智慧合約背景下的第一裁判

2022 年 4 月，一群投資者將 Uniswap 的開發者和投資人集體告上法庭，控訴被告未根據美國聯盟證券法進行註冊，違規上架「詐騙代幣」造成投資者的損害，要求損害賠償 [19]。

主審法官 Katherine Polk Failla 表示，該案的真正被告應該是「詐騙代幣」的發行方，而不是 Uniswap 協定的開發者和投資人。由於協定的去中心化性質，詐騙代幣發行者的身分對於原告是不可知的（被告同樣不可知）。原告只能通過起訴被告，希望法院可以將其追索權轉移到被告身上。起訴理由是被告為詐騙代幣發行方提供了發行、交易平臺的便利，以換取交易所產生的手續費用。

綜合下來，法官認為當前的虛擬資產監管體系並不能為原告的訴求提供依據，而且根據現行美國證券法，Uniswap 的開發者和投資人不應對第三方使用該協定造成的任何損害承擔責任，因此駁回了原告的訴訟。

Web3 小律 Comments：

該案是去中心化智慧合約背景下的第一裁判，法官承認目前缺乏與 DeFi 協定相關的司法判例，尚未有法院在去中心化協定的智慧合約的背景下作出裁判，也沒有找到根據證券法追究被告法律責任的途徑。

證券法第 12 (a)（1）條賦予投資者因銷售方違反證券法第 5 條（證券的註冊與豁免）而起訴損害賠償權利。由於該訴請是基於虛擬資產是否是「證券」這一監管難題，所以法官表示：「這種情況，不是由法院決定，而是由國會決定。」法院拒絕將《證券法》擴展到原告所指控的行為，並以缺乏相關監管依據為由得出結論，認為「投資者的擔憂最好向國會提出，而不是向本院提出。」

無論如何，雖然目前正在圍繞 DeFi 正在制定相應的法律，監管機構有一天可能會解決這個灰色地帶。但是，Uniswap 這個案件確實為虛擬資產行業提供了一個應對監管的樣本，即去中心化交易所 DEX 不能對用戶因第三方發行的代幣而遭受損失負責。這其實比 Ripple 案件帶來的影響更加巨大，利多行業。

5.3 CFTC 將目光轉向 DeFi，可能是一個比 SEC 更加可怕的監管者

2023 年 9 月 7 日，CFTC 再次將監管執法重點放在 DeFi，並對 Opyn, Inc., ZeroEx, Inc., 和 Deridex, Inc.三家位於美國的區塊鏈公司進行處罰，公司最終認罰和解 [20]。

新聞稿中：Opyn 與 Deridex 分別開發並部署 DeFi 協定和網站，分別提供代幣衍生品交易以及永續合約交易；ZeroEx 開發並部署了協定（0 x Protocol）和 DEX 應用，在 DEX 上存在一些由無關聯第三方部署的，帶有槓桿 / 保證金性質的代幣，供投資者交易。以上這些交易只能在符合美國商品交易法（CEA）和 CFTC 規定的註冊交易所向零售用戶提供，而三者從未註冊而非法提供服務，也沒有履行銀行保密法要求的 KYC。

根據指控，CFTC 要求 Opyn、ZeroEx 和 Deridex 三家開發者運營公司支付民事罰金，並要求它們停止違規行為。CFTC 執法總監 Ian McGinley 說：「曾幾何時，DeFi 專案方就存在一個固有的想法，即鏈上是法外之地。但是，事實並非如此。DeFi 行業可能是創新、複雜和不斷發展的，但執法部門也將與時俱進，並積極追究那些允許美國用戶進行衍生品交易的違規未註冊平臺。」

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Web3 小律 Comments：

CFTC 委員在反對聲明中提出：如果一個 DeFi 協定是出於合法目的而開發部署的，但被無關聯第三方用於違反 CEA 以及 CFTC 規定的目的，那麼誰應該對此承擔責任？DeFi 協定的開發者是否要永遠承擔責任？這些問題其實在此前的 Uniswap 判例中已經得到解答，法院從司法的口徑告訴我們：Uniswap 的開發者和投資人不應對第三方使用該協定造成的任何損害承擔責任，因為 Uniswap 底層的智慧合約和第三方部署的代幣合約是完全不同的。

這裡存在巨大的空間需要被充分討論及辯論。大部分律師對於這個問題的視角和 Uniswap 案件法官的視角一致，即應該由作惡的第三方對造成的損害承擔責任，而不是那些無法控制作惡第三方實施侵害行為的開發者們，開發者們只是發佈提交代碼而已。

但是結合 DOJ 對 Tornado Cash 創始人的刑事指控，CFTC v. Ooki DAO 案件，以及 CFTC 的這次監管執法，可以看出監管並不這麼認為。CFTC 依然會將作惡第三方的責任歸結到開發者身上，即使開發者無法控制作惡第三方行為的發生。就比如在對 ZeroEx 的監管執法中，監管並沒有考慮協定開發者是否與上線的衍生品代幣有關聯，或協定開發者是否有能力控制衍生品代幣的上線。

此前，CFTC 通過 Ooki DAO 的判例，實現了對 DeFi 業務違規的認定，以及對鏈上 DAO 以及 DAO 內投票成員的責任承擔。在 DAO 可作為被訴對象之後，從此鏈上不再是法外之地，監管執法機構可以以此為突破口，對鏈上 DAO、DeFi、DEX 專案進行監管。本案就是 CFTC 在 DeFi 監管執法領域的進一步拓展。