防範化解地方債務風險：短期策略和長效機制

2023年12月26日 am8:07 • 財經與經濟

中央經濟工作會議提出，“要統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”“堅決守住不發生系統性風險的底線”“統籌好地方債務風險化解和穩定發展”。

如何評估當前地方債務風險形勢？如何有效化解地方債務風險？

11月下旬，中國金融四十人論壇（CF40）圍繞相關主題舉行內部研討會。與會專家認為，當前地方債務風險是中國經濟轉型面臨的主要風險之一，在債務化解的各個渠道中，拉動名義經濟增長是最為重要的，首先要通過做大經濟總量來緩解債務壓力。

地方政府隱性債務的擴張在過去幾輪債務置換中沒有得到根本性扭轉的癥結在於：政府職能邊界模糊、地方政府財政事權與支出責任不匹配、現有措施多為短期流動性緩釋工具，缺乏長效機制。

專家建議：短期要通過“統籌資源、盤活存量”提高化債能力；中長期來看，構建化解地方債務的長效機制需要財稅體制改革的不斷深化，處理好“有效市場”與“有為政府”之間的關係，處理好中央和地方政府事權與財權的匹配問題，構建有效的“政企分開”機制等。

我國地方政府債務面臨的形勢

經濟增速換擋疊加疫情沖擊，地方政府一般公共預算收入減少，房地產市場的持續低迷拖累地方政府土地出讓收入，支出端保持較強剛性，與此同時地方債務出現到期高峰，地方政府償債能力邊際弱化，地方融資平臺債務模式亟需轉型。

與會專家對我國地方債務總負擔的分類有兩種方式：方法一：地方債務總負擔=地方政府債+發債城投平臺披露總負債+未發債平臺負債估計值；方法二：地方債務總負擔=地方政府法定債務+政府表外拖欠+隱性債務+市場化債務。在兩種分類方式下，估算2022年我國地方政府總體債務規模佔GDP的比重均在100%-120%之間。

地方債務風險能否有效化解可能關係到中國經濟能否成功轉型。從國際經驗來看，債務化解主要有三條渠道：經濟增長、債務重組、資產出售。其中經濟增長是最重要的，化債不能只講化債，應在發展中解決債務問題。

化解地方債務問題的挑戰

第一，百年變局與疫情、地緣政治等風險因素交織，政府承擔的潛在支出責任有所擴大。同時，經濟增速換擋、大規模的減稅降費疊加地產下行週期導致財政收入下降，財政汲取能力下降，收支矛盾加劇。

第二，地方政府財政事權和支出責任不匹配，使得其持續依賴外部融資來發展經濟，地方債務風險不斷累積。

第三，地方中小銀行吸收損失的空間或有限。過度使用短期流動性緩釋工具可能在中長期增加金融風險。

政策建議

短期“統籌資源，盤活存量”：

一方面，統籌財政資源解決債務流動性風險問題，在確保各項剛性支出的基礎上，提高財政化債能力。政府化債還需穩定宏觀稅負，建議擴大消費稅徵稅範圍，從煙、酒和汽車逐步擴大到高端服務業等。

另一方面，盤活存量政府資源，通過市場化、金融化等方式，構建盤活存量和擴大投資增量的良性互動機制。未來可以通過地方政府授予地方融資平臺特許經營權的方式引入市場機制，一方面能夠盤活政府存量，另一方面特許經營權在政府公共定價的範圍內也能夠規範地為社會提供服務，且運行效率更高，能夠讓公共服務市場更加彈性化。

技術層面可以建立地方融資平臺查詢系統。地方融資平臺利用政府信用籌資，資訊不對稱、不透明是其最大的缺陷。通過建立一個融資平臺查詢系統，為金融機構提供一個與市場雙向校驗的機制。

中長期來看，對於建立防範化解地方債務風險的長效機制有以下幾點建議：

第一，處理好“有效市場”與“有為政府”之間的關係。降低政府治理成本，留足市場發展的空間。強化政府培育市場、維護市場、彌補市場的責任意識，並將此作為“有為政府”的首要責任，將“構建有效市場”作為“有為政府”的第一要務。

第二，處理好中央和地方政府事權與財權的匹配問題。適當優化市區縣體制，考慮到省級政府承擔更多的風險化解責任，可以適當留存風險準備金，增強省級政府統籌能力，防止流動性風險的問題。

第三，聚焦政府治理機制的現代化，構建有效的“政企分開”機制。城投融資平臺市場化轉型，一部分轉為市場競爭性企業，另一部分轉為公共企業，公共企業不應追求利潤最大化，而應遵循成本最小化的原則。

第四，逐步完善公共服務價格體系。一方面，在中國金融估值體系建設過程中，需要解決實體公共服務性資產轉向金融資產的定價體系的問題。另一方面，需要健全公共服務價格調整機制。

與會專家認為，當前我國公共服務的價格相對較低，形成公共服務價格成本和政府財政補貼之間的聯動機制，在財政補貼能力不足時可以適當提高公共服務價格，公共服務價格水準的提高也有利於地方融資平臺資產負債表的修復。

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