財政部：構建“市場主導、政府引導、多方共建”的數據資產治理模式

1月11日，財政部印發《關於加強數據資產管理的指導意見》。總體目標為，構建“市場主導、政府引導、多方共建”的數據資產治理模式，逐步建立完善數據資產管理制度，不斷拓展應用場景，不斷提升和豐富數據資產經濟價值和社會價值，推進數據資產全過程管理以及合規化、標準化、增值化。通過加強和規範公共數據資產基礎管理工作，探索公共數據資產應用機制，促進公共數據資產高質量供給，有效釋放公共數據價值，為賦能實體經濟數位化轉型升級，推進數位經濟高質量發展，加快推進共同富裕提供有力支撐。

加大政策支持。按照財政事權和支出責任相適應原則，統籌利用現有資金渠道，支持統一的數據資產標準和制度建設、數據資產相關服務、數據資產管理和運營平臺等專案實施。統籌運用財政、金融、土地、科技、人才等多方面政策工具，加大對數據資產開發利用、數據資產管理運營的基礎設施、試點試驗區等扶持力度，鼓勵產學研協作，引導金融機構和社會資本投向數據資產領域。

依法合規管理數據資產。保護各類主體在依法收集、生成、存儲、管理數據資產過程中的相關權益。鼓勵各級黨政機關、企事業單位等經依法授權具有公共事務管理和公共服務職能的組織（以下統稱公共管理和服務機構）將其依法履職或提供公共服務過程中持有或控制的，預期能夠產生管理服務潛力或帶來經濟利益流入的公共數據資源，作為公共數據資產納入資產管理範疇。涉及處理國家安全、商業祕密和個人隱私的，應當依照法律、行政法規規定的許可權、程式進行，不得超出履行法定職責所必需的範圍和限度。

暢通數據資產收益分配機制。完善數據資產收益分配與再分配機制。按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，依法依規維護各相關主體數據資產權益。支持合法合規對數據資產價值進行再次開發挖掘，尊重數據資產價值再創造、再分配，支持數據資產使用權利各個環節的投入有相應回報。探索建立公共數據資產治理投入和收益分配機制，通過公共數據資產運營公司對公共數據資產進行專業化運營，推動公共數據資產開發利用和價值實現。

財政部資產管理司有關負責人就印發《關於加強數據資產管理的指導意見》答記者問

為深入貫徹落實黨中央決策部署，規範和加強數據資產管理，更好推動數位經濟發展，近日，財政部制定印發了《關於加強數據資產管理的指導意見》（財資〔2023〕141號，以下簡稱《指導意見》）。財政部資產管理司有關負責人就《指導意見》有關問題回答了記者提問。

問：請簡要介紹《指導意見》出臺的背景？

答：中國是全球數位經濟發展最快的國家之一。《數位中國發展報告（2022）》顯示，2022年我國數位經濟規模已超過50萬億元，數位經濟佔GDP比重達到41.5%，位居世界第二位。數據已成為第五大生產要素。數據資產，作為經濟社會數位化轉型進程中的新興資產類型，正日益成為推動數位中國建設和加快數位經濟發展的重要戰略資源。黨中央高度重視數位中國建設和數字經濟發展，作出一系列重要決策部署。2022年，中共中央、國務院印發《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），對構建數據基礎制度作了全面部署，明確提出推進數據資產合規化、標準化、增值化，有序培育數據資產評估等第三方專業服務機構，依法依規維護數據資源資產權益，探索數據資產入表新模式等要求。2023年，中共中央、國務院印發《數位中國建設整體佈局規劃》，進一步指出要加快建立數據產權制度，開展數據資產計價研究等。黨中央、國務院的部署要求，為數據資產管理研究工作的開展指明瞭方向、提供了遵循。

財政部高度重視數據資產管理，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極推進數據資產管理工作，印發了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》，出臺了《數據資產評估指導意見》，數據資產作為經濟社會數位化轉型中的新興資產類型，已在社會上形成廣泛共識。但數據資產仍面臨高質量供給明顯不足、合規化使用路徑不清晰、應用賦能增值不充分等難點，亟需進一步完善制度體系，通過出臺指導性檔案對數據資產管理進行引導規範。

為促進數據合規高效流通使用，財政部制定《指導意見》，明確了數據的資產屬性，提出依法合規推動數據資產化，平等保護各類主體數據資產合法權益，鼓勵公共服務機構將依法合規持有或控制的、具有資產屬性的公共數據資源納入資產管理範疇，進一步創新數據資產管理方式方法，加強數據資產全流程管理，嚴防數據資產應用風險等，更好促進數位經濟高質量發展。可以說，制定《指導意見》既是促進數位經濟發展的客觀需要，也是加強數據資產管理的現實要求。

問：《指導意見》主要遵循哪些原則？

答：《指導意見》主要遵循以下原則：

一是堅持確保全全與合規利用相結合。統籌發展和安全，正確處理數據資產安全、個人資訊保護與數據資產開發利用的關係。以保障數據安全為前提，對需要嚴格保護的數據，審慎推進數據資產化；對可開發利用的數據，支持合規推進數據資產化，進一步發揮數據資產價值。

二是堅持權利分置與賦能增值相結合。適應數據資產多用途屬性，按照“權責匹配、保護嚴格、流轉順暢、利用充分”原則，明確數據資產管理各方權利義務，推動數據資產權利分置，完善數據資產權利體系，豐富權利類型，有效賦能增值，夯實開發利用基礎。

三是堅持分類分級與平等保護相結合。加強數據分類分級管理，建立數據資產分類分級授權使用規範。鼓勵按用途增加公共數據資產供給，推動用於公共治理、公益事業的公共數據資產有條件無償使用，平等保護各類數據資產權利主體合法權益。

四是堅持有效市場與有為政府相結合。充分發揮市場配置資源的決定性作用，探索多樣化有償使用方式。支持用於產業發展、行業發展的公共數據資產有條件有償使用。加大政府引導調節力度，探索建立公共數據資產開發利用和收益分配機制。強化政府對數據資產全過程監管，加強數據資產全過程管理。

五是堅持創新方式與試點先行相結合。強化部門協同聯動，完善數據資產管理體制機制。堅持頂層設計與基層探索相結合，堅持改革於法有據，既要發揮頂層設計指導作用，又要鼓勵支持各方因地制宜、大膽探索。

問：《指導意見》的主要內容是什麼？

答：針對當前數據資產管理存在的問題，《指導意見》明確，要以促進全體人民共享數位經濟紅利、充分釋放數據資產價值為目標，以推動數據資產合規高效流通使用為主線，有序推進數據資產化，加強數據資產全過程管理，更好發揮數據資產價值。《指導意見》主要包括總體要求、主要任務、實施保障等三方面十八條內容。

一是明確工作原則，即堅持確保全全與合規利用相結合、堅持權利分置與賦能增值相結合、堅持分類分級與平等保護相結合、堅持有效市場與有為政府相結合、堅持創新方式與試點先行相結合。

二是確定主要任務，包括依法合規管理數據資產、明晰數據資產權責關係、完善數據資產相關標準、加強數據資產使用管理、穩妥推動數據資產開發利用、健全數據資產價值評估體系、暢通數據資產收益分配機制、規範數據資產銷毀處置、強化數據資產過程監測、加強數據資產應急管理、完善數據資產資訊披露和報告、嚴防數據資產價值應用風險等12方面內容。特別對具有國有屬性的公共數據資產管理作出針對性規定，更好對相關主體管好用好公共數據資產提供政策指導。

三是強化實施保障，包括加強組織實施、加大政策支持、積極鼓勵試點等。

問：關於《指導意見》有哪些需要說明的事項？

答：一是關於《指導意見》的範圍。《指導意見》是針對數據資產這一大類資產作出的指導性規定，不區分持有主體。當前，數據要素、數據資源、數據資產、數據產品等概念使用較為混亂，存在不規範、不統一問題。數據資產區別於普通資產，在管理模式上與數據的管理有所差別。要管好用好數據資產，首先要對數據資產進行統一界定並提出總體指導要求。無論持有數據資產的主體是企業還是行政事業單位，都應在數據安全法和個人資訊保護法等基礎上，需遵循財務會計管理、資產評估管理等共性要求，對其持有的數據資產進行規範管理。考慮到公共數據資產具有國有或公共屬性，為避免資產流失和公共安全風險，《指導意見》在對全口徑數據資產作出共性指導的基礎上，有側重地針對公共數據資產管理作出單獨規範要求。

二是關於數據資產的權益保護。《民法典》明確規定數據、網路虛擬財產按規定受到保護；《數據安全法》提出國家保護個人、組織與數據有關的權益。各類主體依法依規採集加工的各類數據形成的數據資產，由於前期投入了大量成本，要保護其在依法收集、生成、存儲、管理數據資產過程中的相關權益。涉及個人資訊的，要依法保障個人資訊安全，保護個人隱私。“數據二十條”提出，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。為此，《指導意見》進一步明確，保護各類主體在依法收集、生成、存儲、管理數據資產過程中的相關權益。落實數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權權利分置要求，加快構建分類科學的數據資產產權體系。

三是關於加強數據資產全流程管理。創新數據資產管理方式方法，既能更好保護各方權益，也有利於進一步推動數位經濟和實體經濟融合發展，更好統籌發展和安全。《指導意見》基於全鏈條管理理念和資產管理共性要求，明確了數據資產管理內容，主要包括明晰數據資產權責關係、加強使用管理、健全價值評估、暢通收益分配、規範銷毀處置以及完善披露報告等。針對數據資產可複製、非排他、邊際報酬遞增等特性，將數據資產開發利用、更新維護、授權運營、完善定價、過程監測、應急管理等要求，嵌入數據資產管理全流程。

四是關於公共數據資產開發利用。黨中央、國務院高度重視公共數據開發利用，提出有序推動公共數據資源開發利用，開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據進行增值開發利用，提升各行業各領域運用公共數據推動經濟社會發展的能力等部署要求。公共數據是數據資源的重要組成部分，關乎國民經濟發展方方面面，蘊藏著巨大的經濟社會價值，其開發利用以及市場化配置意義重大。2022年以來，隨著數據要素市場化配置改革、數據安全、網路安全、個人資訊保護等法律法規頒佈實施，公共數據開發利用由研究部署邁入落地實施階段。按照黨中央有關決策部署，《指導意見》提出，支持公共管理和服務機構為提升履職能力和公共服務水準，強化公共數據資產授權運營和使用管理。嚴格按照“原始數據不出域、數據可用不可見”要求和資產管理制度規定，公共管理和服務機構可授權運營主體對其持有或控制的公共數據資產進行運營。

五是關於嚴防數據資產管理潛在風險。統籌發展和安全，安全是發展的基礎和前提。《指導意見》明確將安全貫穿數據資產管理全過程，涉及處理國家安全、商業祕密和個人隱私的，應當依照法律、行政法規規定的許可權、程式進行，不得超出履行法定職責所必需的範圍和限度；提出數據資產權利主體要在遵循數據安全法、個人資訊保護法等基礎上，嚴格按照“原始數據不出域、數據可用不可見”要求和資產管理制度規定，穩妥推進數據資產化以及公共數據資產開發利用。在價值應用方面，進一步提出要通過合理程式避免虛增公共數據資產價值，在推進有條件有償使用過程中，不得影響用於公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，相關方要依法依規採取合理措施獲取收益，避免向社會公眾轉嫁不合理成本等要求。 

附：關於加強數據資產管理的指導意見

數據資產，作為經濟社會數位化轉型進程中的新興資產類型，正日益成為推動數位中國建設和加快數位經濟發展的重要戰略資源。為深入貫徹落實黨中央決策部署，現就加強數據資產管理提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入貫徹落實黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，堅持統籌發展和安全，堅持改革創新、系統謀劃，把握全球數位經濟發展趨勢，建立數據資產管理制度，促進數據資產合規高效流通使用，構建共治共享的數據資產管理格局，為加快經濟社會數位化轉型、推動高質量發展、推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

（二）基本原則。

――堅持確保全全與合規利用相結合。統籌發展和安全，正確處理數據資產安全、個人資訊保護與數據資產開發利用的關係。以保障數據安全為前提，對需要嚴格保護的數據，審慎推進數據資產化；對可開發利用的數據，支持合規推進數據資產化，進一步發揮數據資產價值。

――堅持權利分置與賦能增值相結合。適應數據資產多用途屬性，按照“權責匹配、保護嚴格、流轉順暢、利用充分”原則，明確數據資產管理各方權利義務，推動數據資產權利分置，完善數據資產權利體系，豐富權利類型，有效賦能增值，夯實開發利用基礎。

――堅持分類分級與平等保護相結合。加強數據分類分級管理，建立數據資產分類分級授權使用規範。鼓勵按用途增加公共數據資產供給，推動用於公共治理、公益事業的公共數據資產有條件無償使用，平等保護各類數據資產權利主體合法權益。

――堅持有效市場與有為政府相結合。充分發揮市場配置資源的決定性作用，探索多樣化有償使用方式。支持用於產業發展、行業發展的公共數據資產有條件有償使用。加大政府引導調節力度，探索建立公共數據資產開發利用和收益分配機制。強化政府對數據資產全過程監管，加強數據資產全過程管理。

――堅持創新方式與試點先行相結合。強化部門協同聯動，完善數據資產管理體制機制。堅持頂層設計與基層探索相結合，堅持改革於法有據，既要發揮頂層設計指導作用，又要鼓勵支持各方因地制宜、大膽探索。

（三）總體目標。

構建“市場主導、政府引導、多方共建”的數據資產治理模式，逐步建立完善數據資產管理制度，不斷拓展應用場景，不斷提升和豐富數據資產經濟價值和社會價值，推進數據資產全過程管理以及合規化、標準化、增值化。通過加強和規範公共數據資產基礎管理工作，探索公共數據資產應用機制，促進公共數據資產高質量供給，有效釋放公共數據價值，為賦能實體經濟數位化轉型升級，推進數位經濟高質量發展，加快推進共同富裕提供有力支撐。

二、主要任務

（四）依法合規管理數據資產。保護各類主體在依法收集、生成、存儲、管理數據資產過程中的相關權益。鼓勵各級黨政機關、企事業單位等經依法授權具有公共事務管理和公共服務職能的組織(以下統稱公共管理和服務機構)將其依法履職或提供公共服務過程中持有或控制的，預期能夠產生管理服務潛力或帶來經濟利益流入的公共數據資源，作為公共數據資產納入資產管理範疇。涉及處理國家安全、商業祕密和個人隱私的，應當依照法律、行政法規規定的許可權、程式進行，不得超出履行法定職責所必需的範圍和限度。相關部門結合國家有關數據目錄工作要求，按照資產管理相關要求，組織梳理統計本系統、本行業符合數據資產範圍和確認要求的公共數據資產目錄清單，登記數據資產卡片，暫不具備確認登記條件的可先納入資產備查簿。

（五）明晰數據資產權責關係。適應數據多種屬性和經濟社會發展要求，與數據分類分級、確權授權使用要求相銜接，落實數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權權利分置要求，加快構建分類科學的數據資產產權體系。明晰公共數據資產權責邊界，促進公共數據資產流通應用安全可追溯。探索開展公共數據資產權益在特定領域和經營主體範圍內入股、質押等，助力公共數據資產多元化價值流通。

（六）完善數據資產相關標準。推動技術、安全、質量、分類、價值評估、管理運營等數據資產相關標準建設。鼓勵行業根據發展需要，自行或聯合制定企業數據資產標準。支持企業、研究機構、高等學校、相關行業組織等參與數據資產標準制定。公共管理和服務機構應配套建立公共數據資產卡片，明確公共數據資產基本資訊、權利資訊、使用資訊、管理資訊等。在對外授予數據資產加工使用權、數據產品經營權時，在本單位資產卡片中對授權進行登記標識，在不影響本單位繼續持有或控制數據資產的前提下，可不減少或不核銷本單位數據資產。

（七）加強數據資產使用管理。鼓勵數據資產持有主體提升數據資產數位化管理能力，結合數據採集加工週期和安全等級等實際情況及要求，對所持有或控制的數據資產定期更新維護。數據資產各權利主體建立健全全流程數據安全管理機制，提升安全保護能力。支持各類主體依法依規行使數據資產相關權利，促進數據資產價值復用和市場化流通。結合數據資產流通範圍、流通模式、供求關係、應用場景、潛在風險等，不斷完善數據資產全流程合規管理。在保障安全、可追溯的前提下，推動依法依規對公共數據資產進行開發利用。支持公共管理和服務機構為提升履職能力和公共服務水準，強化公共數據資產授權運營和使用管理。公共管理和服務機構要按照有關規定對授權運營的公共數據資產使用情況等重要資訊進行更新維護。

（八）穩妥推動數據資產開發利用。完善數據資產開發利用規則，推進形成權責清晰、過程透明、風險可控的數據資產開發利用機制。嚴格按照“原始數據不出域、數據可用不可見”要求和資產管理制度規定，公共管理和服務機構可授權運營主體對其持有或控制的公共數據資產進行運營。授權運營前要充分評估授權運營可能帶來的安全風險，明確安全責任。運營主體應建立公共數據資產安全可信的運營環境，在授權範圍內推動可開發利用的公共數據資產向區域或國家級大數據平臺和交易平臺匯聚。支持運營主體對各類數據資產進行融合加工。探索建立公共數據資產政府指導定價機制或評估、拍賣競價等市場價格發現機制。鼓勵在金融、交通、醫療、能源、工業、電信等數據富集行業探索開展多種形式的數據資產開發利用模式。

（九）健全數據資產價值評估體系。推進數據資產評估標準和制度建設，規範數據資產價值評估。加強數據資產評估能力建設，培養跨專業、跨領域數據資產評估人才。全面識別數據資產價值影響因素，提高數據資產評估總體業務水準。推動數據資產價值評估業務資訊化建設，利用數位技術或手段對數據資產價值進行預測和分析，構建數據資產價值評估標準庫、規則庫、指標庫、模型庫和案例庫等，支撐標準化、規範化和便利化業務開展。開展公共數據資產價值評估時，要按照資產評估機構選聘有關要求，強化公平、公正、公開和誠實信用，有效維護公共數據資產權利主體權益。

（十）暢通數據資產收益分配機制。完善數據資產收益分配與再分配機制。按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，依法依規維護各相關主體數據資產權益。支持合法合規對數據資產價值進行再次開發挖掘，尊重數據資產價值再創造、再分配，支持數據資產使用權利各個環節的投入有相應回報。探索建立公共數據資產治理投入和收益分配機制，通過公共數據資產運營公司對公共數據資產進行專業化運營，推動公共數據資產開發利用和價值實現。探索公共數據資產收益按授權許可約定向提供方等進行比例分成，保障公共數據資產提供方享有收益的權利。在推進有條件有償使用過程中，不得影響用於公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，相關方要依法依規採取合理措施獲取收益，避免向社會公眾轉嫁不合理成本。公共數據資產各權利主體依法納稅並按國家規定上繳相關收益，由國家財政依法依規納入預算管理。

（十一）規範數據資產銷毀處置。對經認定失去價值、沒有保存要求的數據資產，進行安全和脫敏處理後及時有效銷毀，嚴格記錄數據資產銷毀過程相關操作。委託他人代為處置數據資產的，應嚴格簽訂數據資產安全保密合同，明確雙方安全保護責任。公共數據資產銷毀處置要嚴格履行規定的內控流程和審批程式，嚴禁擅自處置，避免公共數據資產流失或洩露造成法律和安全風險。

（十二）強化數據資產過程監測。數據資產各權利主體均應落實數據資產安全管理責任，按照分類分級原則，在網路安全等級保護制度的基礎上，落實數據安全保護制度，把安全貫徹數據資產開發、流通、使用全過程，提升數據資產安全保障能力。權利主體因合併、分立、收購等方式發生變更，新的權利主體應繼續落實數據資產管理責任。數據資產各權利主體應當記錄數據資產的合法來源，確保來源清晰可追溯。公共數據資產權利主體開放共享數據資產的，應當建立和完善安全管理和對外提供製度機制。鼓勵開展區域性、行業性數據資產統計監測工作，提升對數據資產的宏觀觀測與管理能力。

（十三）加強數據資產應急管理。數據資產各權利主體應分類分級建立數據資產預警、應急和處置機制，深度分析相關領域數據資產風險環節，梳理典型應用場景，對數據資產洩露、損毀、丟失、篡改等進行與類別級別相適的預警和應急管理，制定應急處置預案。出現風險事件，及時啟動應急處置措施，最大程度避免或減少資產損失。支持開展數據資產技術、服務和管理體系認證。鼓勵開展數據資產安全存儲與計算相關技術研發與產品創新。跟蹤監測公共數據資產時，要及時識別潛在風險事件，第一時間採取應急管理措施，有效消除或控制相關風險。

（十四）完善數據資產資訊披露和報告。鼓勵數據資產各相關主體按有關要求及時披露、公開數據資產資訊，增加數據資產供給。數據資產交易平臺應對交易流通情況進行即時更新並定期進行資訊披露，促進交易市場公開透明。穩步推進國有企業和行政事業單位所持有或控制的數據資產納入本級政府國有資產報告工作，接受同級人大常委會監督。

（十五）嚴防數據資產價值應用風險。數據資產權利主體應建立數據資產協同管理的應用價值風險防控機制，多方聯動細化操作流程及關鍵管控點。鼓勵藉助仲介機構力量和專業優勢，有效識別和管控數據資產化、數據資產資本化以及證券化的潛在風險。公共數據資產權利主體在相關資產交易或並購等活動中，應秉持謹慎性原則紮實開展可研論證和盡職調查，規範實施資產評估，嚴防虛增公共數據資產價值。加強監督檢查，對涉及公共數據資產運營的重大事項開展審計，將國有企業所屬數據資產納入內部監督重點檢查範圍，聚焦高溢價和高減值專案，準確發現管理漏洞，動態跟蹤價值變動，審慎開展價值調整，及時採取防控措施降低或消除價值應用風險。

三、實施保障

（十六）加強組織實施。切實提高政治站位，統一思想認識，把堅持和加強黨的領導貫穿到數據資產管理全過程各方面，高度重視激發公共數據資產潛能，加強公共數據資產管理。加強統籌協調，建立推進數據資產管理的工作機制，促進跨地區跨部門跨層級協同聯動，確保工作有序推進。強化央地聯動，及時研究解決工作推進中的重大問題。探索將公共數據資產管理髮展情況納入有關考核評價指標體系。

（十七）加大政策支持。按照財政事權和支出責任相適應原則，統籌利用現有資金渠道，支持統一的數據資產標準和制度建設、數據資產相關服務、數據資產管理和運營平臺等專案實施。統籌運用財政、金融、土地、科技、人才等多方面政策工具，加大對數據資產開發利用、數據資產管理運營的基礎設施、試點試驗區等扶持力度，鼓勵產學研協作，引導金融機構和社會資本投向數據資產領域。

（十八）積極鼓勵試點。堅持頂層設計與基層探索結合，形成鼓勵創新、容錯免責良好氛圍。支持有條件的地方、行業和企業先行先試，結合已出臺的檔案制度，探索開展公共數據資產登記、授權運營、價值評估和流通增值等工作，因地制宜探索數據資產全過程管理有效路徑。加大對優秀專案、典型案例的宣介力度，總結提煉可複製、可推廣的經驗和做法，以點帶面推動數據資產開發利用和流通增值。鼓勵地方、行業協會和相關機構促進數據資產相關標準、技術、產品和案例等的推廣應用。